¿De qué y cuánto hablan los Presidentes?

Un trabajo de Cippec analiza cuáles fueron los temas prioritarios en los discursos presidenciales de apertura de las sesiones legislativas desde la reforma constitucional hasta el año pasado; ¿quién fue el mandatario más conciso? ¿Y el más larguero? ¿Para qué sirve esa tradicional alocución? Florencia Carbone Cristina Fernández de Kirchner subiría al podio dos veces. La primera, por haber pronunciado el discurso presidencial más largo en la apertura de sesiones legislativas desde la reforma constitucional hasta hoy (habló 222 minutos).La segunda, por haber sido la mandataria que menor cantidad de medidas (anuncios y propuestas) hizo durante una alocución (2, en la inauguración de 2009).A su vez, en los podios opuestos estarían Néstor Kirchner por haber sido el Presidente que más anuncios hizo en la misma situación: 26, en 2008, y Carlos Menem, el mandatario que pronunció el mensaje más breve: apenas 30 minutos, en 1996.Los datos surgen del trabajo realizado por el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec) "¿De qué hablan los Presidentes? La rendición de cuentas desde la reforma constitucional de 1994".Natalia Aquilino, Agustina Suaya y Federico Frascheri hicieron un análisis de la información que contienen los Informes sobre el Estado de la Nación durante los mandatos presidenciales entre 1996 y 2015, para lo que tuvieron en cuenta siete aspectos:*Duración del discurso*Sectores de política que predominaron*Cantidad de indicadores informados*Tipos de indicadores utilizados para rendir cuentas*Fuentes de información empleadas*Cantidad de propuestas de reformas*Sectores de política que predominan entre las propuestas de reforma.Según los autores, el estudio permite identificar los sectores de política que priorizan los Presidentes: empleo, producción, educación, salud y desarrollo social cuando rinden cuentas. Educación, obra pública y vivienda y Justicia, cuando hacen propuestas.Otro de los datos que surgen del análisis es que suele darse un aumento en la duración de los discursos y la cantidad de indicadores mencionados a lo largo del período analizado."Sin embargo, la calidad de la información es mejorable, ya que predominan los indicadores relativos a la gestión y administración del Estado y no los indicadores vinculados con el impacto y los resultados de las políticas públicas. Sólo en el 9% de los casos se puede ver la evolución de un mismo indicador a lo largo del período analizado", advierten. Tradición regionalEl trabajo también explica que los informes presidenciales que apuntan a abrir las sesiones ordinarias del Congreso son una tradición histórica en América del Sur.Todas las constituciones brindan al Presidente la prerrogativa de inaugurar el período ordinario de sesiones legislativas. Las fechas de apertura son explícitas en las diez Cartas Magnas (Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela), pero no en todas se especifica la necesidad de que el mandatario asista.La fecha del informe al Congreso varía en cada país y le da un margen de hasta 30 días en algunas ocasiones para realizar la presentación. Sólo las constituciones de la Argentina, Chile, Perú y Venezuela exigen que el Presidente se encuentre en el Congreso y el discurso se realice de manera presencial.Las Constituciones de Brasil y Ecuador son las únicas que exigen al Presidente la presentación de un Plan de Gobierno y un Plan Nacional de Desarrollo, respectivamente, durante la apertura de sesiones legislativas.Tanto en sistemas de gobierno distintos del argentino como en otros similares, existen casos exitosos donde la voz de la oposición se hace oír para matizar lo expuesto por el Presidente.De acuerdo con el artículo 99 inciso 8 de la Constitución Argentina, el Presidente se encuentra obligado a realizar: "...anualmente la apertura de las sesiones del Congreso, reunidas al efecto ambas Cámaras, dando cuenta en esta ocasión del Estado de la Nación, de las reformas prometidas por la Constitución, y recomendando a su consideración las medidas que juzgue necesarias y convenientes".En el trabajo de Cippec se detalla que el proceso de elaboración del discurso de apertura está centrado en la Presidencia. El jefe de Estado elige los temas sobre los que hablará y entonces solicita a cada Ministerio los datos que necesita para respaldar sus palabras. Tiempo al tiempoEl primer discurso de apertura de sesiones de cada mandato presidencial suele durar aproximadamente una hora, señala el documento. "Es el discurso más breve de la serie, ya que, al momento de la presentación, los presidentes sólo tienen 90 días de mandato y se basan fuertemente en los planes a futuro. En cambio, si se toma toda la serie, la duración promedio de los discursos agrupados supera levemente la hora y media (100 minutos)", explican.Durante los discursos analizados de la presidencia de Carlos Menem, los informes tuvieron una duración inferior a la hora; mientras que los Fernando De la Rúa alcanzaron los 75 minutos en promedio. Las aperturas de Eduardo Duhalde vieron caer la duración hasta los 40 minutos, luego de lo cual se identificó un aumento significativo de la duración hasta alcanzar las dos horas, tanto durante la presidencia de Néstor Kirchner como en el primer mandato de Cristina Fernández de Kirchner. El período 2011-2015 tuvo un promedio más elevado, con 202 minutos. Los temasVistos los discursos agrupados por mandato presidencial, los informes de cada Presidente se concentraron en las siguientes temáticas:*Menem. Priorizó el sector Hacienda y Finanzas Públicas, con cuestiones como PBI, inflación, balanza fiscal; y Educación, principalmente secundaria y universitaria.*De la Rúa. Hizo foco en el sector de Desarrollo social, al hablar de pensiones no contributivas, y en Hacienda y Finanzas Públicas, por cuestiones relacionadas a la reducción del gasto público.*Duhalde. Se concentró en Producción, particularmente en sustitución de importaciones, y en Desarrollo Social, con foco en la pobreza, la desigualdad y el Plan Alimentario.*Néstor Kirchner. Puso énfasis en Desarrollo Social, en aspectos de pobreza, pensiones y Plan Familias, e Interior, Obras Públicas y Vivienda con los temas de vivienda y vialidad.*Cristina Fernández de Kirchner. En su primer período hizo foco en el sector Producción, principalmente en aspectos de comercio y consumo, y en Hacienda y finanzas, donde se destacaron los aspectos de deuda y PBI. En su segundo mandato, se centró en Trabajo, Empleo y Seguridad Social, con temáticas vinculadas a jubilados, el Plan Procrear, Conectar Igualdad y nivel de empleo, y en Salud en temas de vacunación, trasplantes y provisión de insumos. Cabe remarcar que en este último caso, muchos de los temas tratados se vincularon estrechamente con el trabajo realizado por ANSES, que, más allá de su descentralización, se encuentra bajo la órbita del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.Los autores destacan que a medida que el Gobierno avanza en su mandato, se percibe un incremento del total de los indicadores expuestos. Citan como ejemplo que en 1996, Menem brindó cinco indicadores y en 1999 fueron 19; y que De la Rúa en 2000 mencionó cinco, que subieron a 15 en 2001. Duhalde en 2002 introdujo diez y al año siguiente, 33; Kirchner en 2004 señaló 61 indicadores y en 2007 subió a 163; Fernández de Kirchner en 2008 presentó 36 y tres años después 97. En 2015, manteniendo la tendencia, Fernández de Kirchner dio su último discurso con 141 indicadores.Explican luego que la razón por la cual suele ocurrir eso es que los primeros discursos se centran, por lo general, en aspectos propositivos. "En esos mensajes los indicadores hacen más referencia a cómo encuentran a la Nación en el momento del cambio de gestión que a lo realizado por el gobierno. En el caso del primer discurso del mandato de Macri, el total de indicadores para la rendición de cuentas fue de 37."¿Cuáles son los indicadores que más se repiten? Monto de la recaudación, porcentaje del crecimiento interanual del PBI, tasa de inflación, tasa de desempleo, salario mínimo, jubilación mínima y presupuesto destinado a educación, detalla el informe aunque se aclara que cada Presidente pone su impronta: Menem, Educación; Duhalde, Desarrollo Social; Kirchner, Trabajo; Fernández; Salud).El trabajo sirve, en definitiva, para entender que más allá de lo que puede ser visto o analizado ligeramente como una cuestión de "estilos", el discurso que anualmente los Presidentes pronuncian para inaugurar la Asamblea Legislativa es una excelente herramienta para evaluar como ciudadanos la marcha de la gestión. Qué hacer para mejorarComo conclusión del trabajo, Natalia Aquilino, Agustina Suaya y Federico Frascheri enumeran una serie de propuestas para mejorar "este poderoso instrumento, que es crítico para la calidad democrática": Parece necesario actualizar el lenguaje de comunicaciones e indagar en formatos audiovisuales innovadores. Dirigido principalmente al público que sigue el discurso por televisión o Internet, la incorporación de videos gráficos y tablas de manera simultánea a la exposición por parte del Presidente ayuda a comprender tanto la rendición de cuentas como las propuestas que se presentan para un público no necesariamente familiarizado con datos específicos de política pública. Es importante hacer pie en datos de impacto y resultados, producidos de manera confiable, para mejorar la rendición de cuentas y orientarla a mostrar la diferencia que hace la política en la vida de las personas. Institucionalizar la evaluación de políticas como función crítica del Estado apuntalaría una rendición de cuentas de calidad, basada en evidencia. Adicionalmente, ese marco estratégico puede estructurarse a partir de un conjunto de ideas conocidos por la ciudadanía, como por ejemplo:*Las tres ideas centrales de la campaña electoral: Pobreza cero, Combatir el narcotráfico y Unir a los argentinos*Los 8 objetivos: Estabilidad macroeconómica, acuerdo productivo nacional, desarrollo de infraestructura, desarrollo humano sustentable, combate al narcotráfico y mejora de la seguridad, fortalecimiento institucional, modernización del estado, inserción inteligente al mundo*Las 100 prioridades de gobierno recientemente difundidas*Un plan de gobierno con metas anuales y de largo plazo, como en Brasil o Costa Rica. Esto mejoraría la capacidad de seguimiento del Poder Legislativo y la ciudadanía. Es indispensable abrir los datos del Informe sobre el Estado de la Nación. Hay que poner a disposición pública, en formatos digitales que garanticen su accesibilidad y reusabilidad, la información acerca de los logros y propuestas que se mencionan, el registro riguroso de los indicadores que se presentan y la mención a fuentes de información verificables